Multitafsir Keputusan Peresmian Penggantian Antar Waktu Anggota DPRD sebagai Pangkal Sengketa Tata Usaha Negara

Abstract
The decision (beschikkking) of legislative assembly recalling appointment is state administrative decision. It was given by governor as public officer in state administrative law. It was called as the decision or beschikking because the governor give the decision of recalling in active circumstance (definition of state administratieve law by Logeman). Governor also give the decision of recalling because the way of having an authority, an authority was given by regulation. Governor (admninitrative officer) have atributief authority.
Key word: appointment - active – atributief.
Kata kunci: (peresmian – aktif – atribusi)
1. PENDAHULUAN

Pascareformasi yang memberikan perubahan di segala bidang. Perubahan dalam segi ketatanegaraan. Perubahan atau yang diperhalus dalam terminologi amandemen Undang-undang, menyita selama empat fase (masa) bagi legislatif melakukan amandemen terhadap landasan konstiusinal kita (baca: UUD 1945).
Demokrasi sebagai kelanjutan pilar negara hukum bangsa Indonesia menuntut diadakan pemilihan secara langsung baik anggota legislatif maupun eksekutif. Prinsip ini dikenal sebagai pelaksanaan pemilihan umum yang dilaksanakan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil setiap lima tahun sekali (Pasal 22 E ayat 1 UUD 1945 ).
Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dipilih secara langsung untuk menduduki/ menjabat jabatan legislatif dalam satu periode (lima tahun). Namun dalam kenyataannya masih meyita dan menyimpan sekian persoalan hukum terhadap pejabat legislatif yang menduduki jabatannya setelah dipilih melalui mekanisme pemilihan umum.
Persoalan hukum itu, adalah adanya Penggantian Antar Waktu (recalling) bagi anggota legislatif. Dengan adanya Penggantian Antar Waktu (PAW) tersebut jelas menimbulkan kerugian bagi pejabat yang masih menduduki jabatannya. Anggota DPRD belum selesai waktunya untuk menjabat dalam satu periode dengan sewaktu-waktu ia diberhentikan, oleh partai politik pengusungnya.
Penggantian Antar Waktu anggota DPRD bukan inkonstitusional. Undang-undang menyediakan ketentuan (legalitas principle) untuk sahnya Penggantian Antar Waktu.
Mulai dari Undang-undang 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD dan DPRD, sekarang telah diubah dengan Undang-undang Nomor 27 Tahun 2009. Undang-undang 2 Tahun 2008 tentang Partai Politik, Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, sampai Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2010 tentang Pedoman Penyusunan Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah tentang Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Daerah ditegaskan perihal syarat-syarat pemberhentian antar waktu. Bertebaran regulasi perihal Penggantian Antar Waktu anggota DPRD.
Dalam tulisan ini. Pengkajian PAW dititikberatkan hanya dalam PAW anggota DPRD. Pengaturan tentang PAW anggota DPRD diatur di dalam Pasal 383 Undang-undang Nomor 27 tahun 2009 yang menegaskan “anggota DPRD Kabupaten/ Kota berhenti antar waktu karena meninggal dunia, mengundurkan diri dan diberhentikan.”

Permasalahan yang menimbulkan persepsi berbeda (multitafsir) dari peraturan tersebut yakni Pasal 383 ayat 2 huruf (e) UU No. 27/ 2009 mengenai anggota DPRD yang diberhentikan atas pengusulan oleh partai politik yang mengusungnya. Mekanisme Penggantian Antar Waktu (PAW) anggota DPRD melalui mekanisme yang panjang. Mulai dari tahap pengusulan pemberhentian oleh dewan perwakilan cabang kabupaten/ kota partai politik, persetujuan dalam rapat DPRD, ferivikasi KPUD Kabupaten/ Kota, surat pengusulan yang kemudian diteruskan ke Gubernur untuk dikeluarkan peresmian penggantian antar waktu melalui Bupati/Walikota (Pasal 385/ Pasal 388 Undang-undang Nomor 27 Tahun 2009 Junto Pasal 104/ Pasal 107 Peraturan Pemerintah Nomor 16 tahun 2010).
Tidaklah separah dulunya, jika dibandingkan antara Pasal 385 Undang-undang Nomor 27 Tahun 2009 dengan Pasal 96 ayat 3 Undang-undang Nomor 22 Tahun 2003. Dalam pasal 96 ayat 3 UU Nomor 22 Tahun 2003 menegaskan “peresmian pemberhentian dan pengangkatan Penggantian Antar Waktu anggota DPRD kabupaten/ kota ditetapkan dengan keputusan Gubernur atas nama presiden.” Kemudian diatur lagi dalam Pasal 16 ayat (2) Kepmendagri Nomor 13 Tahun 2000 tentang Pedoman Penggantian Antar Waktu yang menegaskan “anggota DPRD kabupaten/ kota pengganti antar waku diresmikan secara administrasi dengan keputusan Gubernur atas nama presiden sebagai kepala negara.”
Setelah Undang-undang Nomor 22 Tahun 2003 diubah dengan Undang Nomor 27 Tahun 2009 maka kata “atas nama” dan Gubernur sebagai “kepala negara” dihilangkan. Lengkapnya Gubernur sebagai pejabat yang mengeluarkan keputusan tidak lagi memperoleh wewenang dalam kapasitas sebagai mandat dari presiden. Gubernur mengeluarkan keputusan peresmian Penggantian Antar Waktu anggota DPRD, juga bukan dalam kapasitas tindakan pejabat sebagai kepala negara. Dalam Undang-undang Nomor 27 Tahun 2009 tindakan gubernur mengeluarkan keputusan peresmian PAW anggota DPRD adalah tindakan dalam lapangan eksekutif (tata usaha pemerintahan).
Kewenangan Gubernur untuk mengeluarkan keputusan, tegasnya dalam Pasal 103 ayat 8 Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2010 “dalam waktu 14 (empat belas) hari, Gubernur sudah harus meresmikan pemberhentian anggota DPRD Kabupaten/Kota.” Dari Pasal tersebut kelihatan tidak ada lagi terminologi “atas nama” ataupun “kepala negara” yang bisa ditafsirkan bukan Gubernur yang dianggap sebagai tanggung gugat atau pejabat yang dapat menjadi tergugat jika ia digugat sebagai pejabat yang mengeluarkan keputusan Tata Usaha Negara. Atau Gubernur yang bertindak sebagai kepala negara, bukan menjadi lapangan hukum administrasi negara karena pejabat tidak bertindak sebagai kepala eksekutif.
Tapi ternyata, masih saja ada celah yang menjadi lahan perdebatan. terjadi multitafsir terhadap keputusan peresmian penggantian antar waktu anggota DPRDdi kalangan hakim PTUN. Ketidakseragaman (ununiform) cara berpikir (way of thinkhing) hakim yang menilai keputusan Penggantian Antar Waktu sebagai bukan area kompetensi Pengadilan Tata Usaha Negara. Gubernur hanya “meresmikan.” Gubernur hanya sebagai pihak yang cukup menyetujui mekanisme PAW. Guberur tidak memiliki kehendak (willforming) untuk menolak apa yang telah diusulkan dan direkomendasikan oleh partai politik, hingga sampai waktunya ia mengeluarkan ketetapan untuk meresmikan.
Lantas, jika anggota legislatif (baca: DPRD) merasa dirugikan dengan keputusan PAW harus mengadu ke mana ?, apakah hukum sebagai sarana kontrol akan dibiarkan terjadi kekosongan hukum. Padahal negara Indonesia adalah negara yang berdasarkan atas hukum/ rechstaat (Pasal 1 ayat 3 UUD 1945)
Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) adalah pengadilan yang lebih berkompeten. PTUN dapat mengadil sengketa PAW DPRD dilihat dari unsur-unsur keputusan peresmian PAW anggota DPRD, disesuaikan dengan unsur-unsur Keputusan Tata Usaha Negara.
Berdasarkan kerangka pemikiran di atas, dikaitkan dengan adanya multitafsir keputusan peresmian Penggantian Antar Waktu (PAW) anggota DPRD oleh Gubernur, tulisan ini membahas beberapa hal antara lain:
a. Apakah keputusan peresmian Penggantian Antar Waktu DPRD oleh Gubernur merupakan pangkal sengketa Tata Usaha Negara ?
b. Bagaimana kedudukan wewenang Gubernur sebagai pejabat publik yang mengeluarkan keputusan peresmian Penggantian Antar Waktu ?

2. PEMBAHASAN
A. Keputusan Peresmian PAW DPRD sebagai Pokok Pangkal Sengketa Tata Usaha Negara
Dalam menganalisis keputusan peresmian Penggantian Antar Waktu (recalling). Apakah layak atau tidak disebut sebagai Keputusan Tata Usaha Negara, termasuk sebagai pangkal sengketa TUN atau bukan. Alat analisisnya adalah defenisi dan unsur-unsur Keputusan Tata Usaha Negara
Keputusan sering juga disebut dengan istilah ketetapan. Keputusan dalam bahasa belanda disebut beschikking, sedangkan di Perancis di sebut acte administrative dan di Jerman disebut verwaltungsakt. Di negeri Belanda istilah keputusan pertama kali dipergunakan oleh Van Der Pot dan Van Volenhoven. Istilah keputusan masuk di Indonesia melalui Prins, Sebagian penulis seperti Utrecht dan Boedisosetya diterjemahkan sebagai ketetapan.
Prins (1982: 12) dalam bukunya Inleiding In Het Administratifrecht mengemukakan “bahwa keputusan dalam bahasa Belanda sering ditulis beschikking diartikan sebagai suatu tindakan hukum sepihak dalam lapangan pemerintahan yang dilakukan oleh alat pemerintah berdasarkan wewenang yang ada pada alat atau organ itu.”
Keputusan dalam lapangan hukum administrasi tidak lahir secara serta merta tetapi didasari oleh adanya Undang-undang yang memberikan kewenangan kepada pejabat/ organ pemerintah. Keputusan merupakan bahagian terbesar dari sejumlah peraturan kita. Kekuasaan pemerintahan tidak sekedar melaksanakan Undang-undang tetapi juga membuat keputusan baik yang konkrit (beschikking) maupun pengaturan yang bersifat umum. Oleh karena itu, lapangan pemerintahan, juga termasuk dalam lapangan hukum administrasi. Sebagaimana dikemukakan Hadjon (2002) hukum administrasi sebagai kekuasaan negara yang dikurangi dari total kinerja pembentuk peraturan (regelgeving) dan kinerja peradilan (rechtspraak).
Dalam kenyataannya semua peraturan harus diuji secara judicial. Peraturan perundang-undangan diuji oleh lembaga Mahkamah Agung dan Mahkamah Konsitusi. Sedangkan keputusan atau ketetapan (dulunya sering ditulis dengan term TAP) diuji melalui Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN).
Keputusan juga seringkali dianggap sebagai tindakan hukum publik dalam hal ini adalah tindakan hukum di bidang TUN. Demikian keputusan diartikan sebagai perbuatan tindakan pemerintah. Standar dan ukuran keputusan sehingga menjadi KTUN sebagaimana yang dikemukakan oleh Marbun dan Mahfud (2006: 75-77), ukurannya adalah:
1. Perbuatan pemerintah itu adalah perbuatan hukum publik yang bersegi satu atau sepihak dari pemerintah (bukan merupakan hasil persetujuan kedua belah pihak).
2. Sifat hukum publik tersebut diperoleh karena adanya wewenang atau kekuasaan istimewa.
3. Tindakan pemerintahan itu dimaksudkan terjadi perubahan dalam lapangan hubungan hukum.

Defenisi yang menjadi standar ukuran pangkal sengketa yaitu sengketa administrasi yang diakibatkan oleh ketetapan sebagai hasil perbuatan pejabat administrasi negara. Secara spesifik pengertian Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) ditegaskan dalam Pasal 1 angka 3 Undang-undang Nomor 5 tahun 1986 tentang PTUN. Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) adalah “suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat Tata Usaha Negara yang berisi tindakan hukum Tata Usaha Negara berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat konkret, individual, dan final, yang menimbulkan akibat hukum bagi seorang atau badan hukum perdata.”
Dari pengertian di atas, untuk kemudian menjadi alat analisis dalam keputusan peresmian PAW anggota DPRD sebagai KTUN, maka unsur-unsur akan berpedoman pada:
1. Apakah keputusan itu keputusan yang tertulis ?
2. Apakah dikeluarkan oleh badan atau pejabat TUN ?
3. Apakah berisi tindakan hukum Tata Usaha Negara ?
4. Apakah berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku ?
5. Apakah bersifat: konkret, individual, final ?
6. Apakah menimbulkan akibat hukum bagi seorang atau badan hukum perdata ?
Pertama keputusan itu mesti tertulis. Keputusan PAW anggota DPRD kabupaten kota dikeluarkan oleh pejabat Gubernur dalam bentuk naskah tertulis yang telah diregistrasi dengan Nomor SK (Surat Keputusan) oleh Gubernur dengan tanda tangan atas nama Gubernur tentang peresmian Penggantian Antar Waktu aggota DPRD. Kemudian penetapan Penggantian Antar Waktu tersebut disampaikan pada anggota DPRD kabupaten melalui pimpinan partai politik bersangkutan.
Syarat kedua, yakni dikeluarkan oleh badan atau pejabat TUN, tentunya di sini adalah badan hukum publik, bukan dalam kapasitas sebagai badan hukum perdata yang mengeluarkan keputusan. Badan hukum publik yang mengeluarkan keputusan tersebut adalah Gubernur. Benar adanya bahwa Gubernur memang bertindak sebagai pejabat dalam tata usaha pemerintahan. Gubernur sebagai pejabat daerah menyelenggarakan pemerintahan di daerah.
Syarat ketiga, unsur tindakan Tata Usaha Negara. unsur ini akan dijelaskan kemudian karena dari unsur inilah, menjadi permasalah dan debat hukum atas multitafsir keputusan peresmian Penggantian Antar Waktu anggota DPRD.
Keempat, berdasarkan pada peraturan perundang-undangan yang berlaku. Gubernur dalam meresmikan PAW terhadap anggota DPRD kabupaten adalah karena peraturan perundang-undangan telah memberikan kewenangan kepadanya. Kewenangan Gubernur ditegaskan dalam Pasal 388 ayat 4 Undang-undang Nomor 27 Tahun 2009 dan Pasal 107 ayat (6) Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2010.
kelima, bersifat konkret, individual dan final. Dalam PAW anggota DPRD Kabupaten/ Kota ditentukan secara jelas terhadap anggota DPRD Kabupaten/ Kota yang digantikan antar waktu, setelah melalui verifikasi administrasi. Bersifat individual, karena anggota DPRD kabupaten yang digantikan jelas tentang siapa yang dituju orangnya, bahkan dalam keputusan peresmian PAW menyebutkan satu persatu nama yang diberhentikan dan juga nama yang diangkat sebagai angggota DPRD Kabupaten/ Kota. Keputusan PAW juga sudah bersifat final (defenitif) setelah pengajuan PAW tersebut diresmikan oleh Gubernur. Ketika Gubernur mengeluarkan keputusan peresmian PAW anggota DPRD, maka pada waktu itu juga sudah dinyatakan berlaku.
Keenam, menimbulkan akibat hukum. PAW anggota DPRD Kabupaten/ Kota yang telah dikeluarkan keputusannya oleh Gubernur, menimbulkan kedudukan anggota DPRD Kabupaten/ Kota bersangkutan tidak lagi sama sebelum ia diberhentikan, demikian juga bagi yang diangkat sebagai calon PAW maka dengan sendirinya memiliki hak dan kewajiban baru sebagaimana layaknya anggota DPRD kabupaten yang telah digantikan. Keputusan peresmian PAW anggota DPRD menimbulkan akibat hukum yakni, meniadakan hak dan kewajiban (baca: kewenangan) bagi anggota DPRD yang diberhentikan sekaligus melahirkan kewenangan yang baru bagi anggota DPR Kabupaten/ Kota yang telah di angkat dalam mekanisme PAW anggota DPRD.
Unsur yang terakhir, ditujukan pada seorang atau badan hukum perdata. Anggota DPRD Kabupaten/ Kota sebagaimana layaknya adalah individu yang diangkat dan diberhentikan melalui usulan (pengajuan) partai politik. Individu yang bertindak sebagai subjek hukum yang mempunyai hak dan kewajiban untuk melakukan tugas dan kewenangan sebagai anggota DPRD.
Permasalahannya, sehingga terjadi inkonsistensi dan multitafsir dikalangan Hakim Pengadilan Tata Usaha Negara tentang ketetapan peresmian PAW anggota DPRD. Setiap hakim PTUN memiliki perbedaan tafsiran pada Pasal 104 ayat 8 Peraturan Pemerintah Nomor 16 tahun 2010 “Gubernur meresmikan pemberhentian anggota DPRD kabupaten kota paling lama 14 (empat belas) hari sejak diterimanya usul pemberhentian anggota DPRD kabupaten/ kota dari Bupati/ Walikota.”
Unsur dari meresmikan yang dihubungkan dengan unsur KTUN yaitu “keputusan berisi tindakan Hukum Tata Usaha Negara.” Apakah sama arti dari meresmikan dengan tindakan ? Pada kata meresmikan sebagian hakim (wawancara penulis: 24 November 2010 dengan hakim Pengadilan Tata Usaha Negara Makassar) menilai “sebagai bukan kehendak penuh dari Gubernur. Kehendak Gubernur bukanlah tindakan total atau dominan mengeluarkan keputusan peresmian PAW anggota DPRD.”
Berdasarkan pengaturan mekanisme PAW anggota DPRD Kabupaten/ Kota dalam UU Nomor 27 Tahun 2009 Junto Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2010. Gubernur dalam meresmikan tidak mempunyai kehendak/willforming. Gubernur dalam mengambil keputusan hanya meresmikan PAW anggota DPRD. Gubernur tidak mempunyai suatu kehendak untuk menolak ataupun menentukan lain terhadap mekanisme PAW anggota DPRD.
Semua proses sudah terjadi dan diusulkan oleh partai politik yang bersangkutan dan telah diverifikasi oleh KPUD. Gubernur tinggal meresmikan saja. Padahal terpenuhinya suatu objek gugatan sebagai pangkal sengketa TUN, mestinya suatu surat keputusan Tata Usaha Negara tergugat pejabat TUN ada kehendak di dalamnya. Gubernur harus menentukan apa yang harus dilakukannya.
Pendapat tersebut tidaklah beralasan, sesuai dengan argumentasi prinsip dan aturan hukum. Kalau dipermasalahkan bahwa Gubernur yang meresmikan tidak punya kehendak.
Pertama, harus dilihat adalah substansi dari keputusan Penggantian Antar Waktu anggota DPRD. Nyata-nyata telah sesuai dengan unsur Keputusan Tata Usaha Negara. Sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 1 angka 3 Undang-undang PTUN. Tidak menjadi persoalan bahwa Gubernur itu hanya meresmikan. Mau Gubernur meresmikan atau murni kehendak mengeluarkan ketetapan, maka itulah konsekuensi jabatan (ex officio). Gubernur diikat tanggung jawab (responsibility) untuk mengeluarkan keputusan administratif.
Kedua, masih persoalan kehendak. Untuk menilai apakah keputusan itu adalah masalah Hukum Administrasi atau Hukum Tata Negara. Sebagaimana dikenal dalam lapangan Hukum Tata Negara ada uji ketatanegaraan melalui Mahkamah Konstitusi, begitu juga dalam Hukum Administrsi ada uji keputusan administrasi negara melalui PTUN. apakah keputusan peresmian PAW anggota DPRD itu masuk dalam wilayah administrasi (uji PTUN) ? sederhana saja, dengan memakai standar dari perbedaan Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara menurut Logeman, Van Vollenhovven dan Belinfante, membedakan Hukum Tata Negara, sebagai mempelajari negara dalam keadaan diam (statis), sedangkan Hukum Administrasi Negara adalah mempelajari negara dalam keadaan bergerak (dinamis). Sepanjang pejabat Gubernur dalam keadaan aktif untuk mengeluarkan keputusan (beschikking) otomatis sudah termasuk keputusan dalam lapangan administrasi negara. Gubernur mengeluarkan keputusan persmian PAW anggota DPRD dalam keadaan aktif, menyetujui mekanisme PAW anggota DPRD.
Ketiga, Gubernur tidak dapat dikatakan pasif, karena dalam mengeluarkan keputusan peresmian mestinya sudah mengetahui jalan atau mekanisme yang tepat dari Penggantian Antar Waktu anggota DPRD. Jika dalam mekanisme pengusulan Penggantian Antar Waktu, salah mekanismenya. Tidak sesuai dengan mekanisme yang ditetapkan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2010, kemudian Gubernur tetap mengeluarkan keputusan peresmian. Gubernur dengan sendirinya memenuhi syarat sebagai pejabat yang dapat digugat. Gubernur telah mengeluarkan keputusan yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 53 ayat 2 angka 1 Undang-undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang PTUN. Alasan yang dapat dijadikan gugatan terhadap Keputusan Tata Usaha Negara adalah bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Dari uraian di atas, tidak ada dasar atau alasan hukum dapat menjadi alasan bagi hakim PTUN sehingga terjadi multitafsir tentang keputusan peresmian PAW anggota DPRD bukan sebagai pangkal sengketa TUN. Hakim tidak mau menerima gugatan yang objeknya keputusan peresmian PAW anggota DPRD, hanya karena Gubernur sebagai pejabat yang meresmikan. Unsur-unsur yang ditegaskan dalam Pasal 1 angka 3 UU PTUN sudah memenuhi keputusan peresmian PAW sebagai pangkal sengketa TUN. Gubernur mengeluarkan keputusan bersifat aktif. Keputusan gubernur sudah jelas keputusannya berada dalam lapangan hukum administrasi.





B. Gubernur Berwenang Secara Atributif Mengeluarkan Keputusan Peresmian PAW Anggota DPRD
Regulasi yang mengatur wewenang Gubernur perihal kewenangan untuk mengeluarkan keputusan peresmian PAW sekarang. Tidaklah sedemikian rumit dan mengundang perdebatan serta kekeliruan dikalangan akademisi. Apalagi dikalangan hakim sebagai partisipan hukum yang terlibat langsung dengan masalah keputusan peresmian PAW anggota DPRD. Jika Dibandingkan regulasi dahulunya. Sebagaimana diatur dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD.
Sebelumnya, dalam Pasal 96 ayat 3 Undang-undang Nomor 22 Tahun 2003 menegaskan “peresmian pemberhentian dan pengangkatan Penggantian Antar Waktu anggota DPRD kabupaten/ kota ditetapkan dengan keputusan Gubernur atas nama presiden” kemudian diatur lagi dalam Pasal 16 ayat 2 Kepmendagri Nomor 13 Tahun 2000 tentang Pedoman Penggantian Antar Waktu menegaskan “anggota DPRD Kabupaten/ Kota pengganti antar waku diresmikan secara administrasi dengan keputusan Gubernur atas nama presiden sebagai kepala negara.”
Gubernur jelas ia menjalankan kewenangan dalam kapasitas sebagai mandat dari presiden, dengan kata atas nama. Gugatan bisa saja dikatakan eror in persona, jika Gubernur ditempatkan sebagai tergugat dalam pengajuan gugatan ke PTUN.
Selanjutnya, kata kepala Negara. Gubernur bertindak sebagai kepala negara. Berdasarkan Pasal 1 angka 4 Undang-undang PTUN, sengketa Tata Usaha Negara adalah sengketa yang timbul dalam bidang Tata Usaha Negara (pemerintahan). Pejabat sebagai kepala negara bukan kepala pemerintahan (eksekutif), maka ia menjalankan kewenangan tidak dalam lapangan eksekutif. Gugatan terhadap keputusan PAW bukan sengketa Tata Usaha Negara.
Terlepas dari permasalahan di atas, apakah tindakan Gubernur sebagai kepala negara. Tidak pelak lagi diperdebatkan oleh karena Kepmendagri tersebut terbit tahun 2000. Sementara Undang-undang Dasar 1945 sebagai landasan konstitusional terjadi empat kali amandemen. Amandemen terakhir 10 Agustus 2002. Dalam UUD 1945 tidak lagi dikenal tindakan pemerintah sebagai kepala negara.
Undang-undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD dan peraturan pelaksanaannya. Khusus tata tertib DPRD diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2010, menghilangkan kekeliruan yang mengundang perdebatan dan multitafsir di kalangan hakim. Apakah Guberur dapat dikatakan sebagai pejabat yang dapat digugat (tanggung gugat) ? dan apakah keputusan itu sudah benar adanya sebagai keputusan dalam lapangan administrasi negara ?
Untuk menguraikan sejauhmana kewenangan Gubernur dalam mengeluarkan keputusan peresmian Penggantian Antar Waktu anggota DPRD ? Tentunya, tidak terlepas dari bagaimana cara Gubernur memperoleh wewenang tersebut ?
Sebagai negara dengan pilar negara hukum (rechstaat) yang mengakui asas legalitas. Wewenang pemerintah berasal dari peraturan perundang-undangan. Menurut Vanwijk/ Willem Konijnenbelt (dalam Ridwan 2006: 105) mengemukakan cara memperoleh wewenang ada tiga cara sebagai berikut:
a. Atribusi adalah pemberian wewenang oleh Undang-undang kepada organ pemerintahan.
b. Delegasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan dari satu organ pemerintahan kepada organ pemerintahan lainnya.
c. Mandat terjadi ketika organ pemerintahan mengizinkan kewenangannya dijalankan oleh orang lain atas namanya.
Dari ketiga cara memperoleh wewenang di atas. Hal yang membedakan yakni pada tanggung jawab. Tanggung jawab pejabat publik dalam melakukan tindakan Tata Usaha Negara. Pada atribusi, pejabat pemerintah yang melakukan tindakan administrasi berdasarkan kewenangan yang diberikan Undang-undang, tindakannya adalah tindakan berdasarkan Undang-undang (wetmatigheid). Kalau dalam tindakan pejabat itu tidak sesuai dengan Undang-undang maka pejabat yang diberikan kewenangan oleh Undang-undang harus bertanggung jawab atas tindakannya. Dalam kapasitas ini pejabat pemerintah dapat ditempatkan sebagai tergugat dalam sengketa Tata Usaha Negara.
Beda halnya dengan delegasi, wewenang itu dialihkan oleh pejabat kepada pejabat atau organ pemerintahan lainnya berdasarkan peraturan perundang-undangan. Pada delegasi terjadi peralihan tanggung jawab. Tindakan administrasi yang dilakukan oleh pejabat pemerintah adalah yang menerima delegasi (delegataris). Pada delegasi, yang bertanggung jawab adalah penerima delegasi. Kalau penerima delegasi melakukan tindakan Tata Usaha Negara menimbulkan kerugian bagi seorang atau badan hukum perdata, maka delegataris yang dapat ditempatkan sebagai tergugat.
Bagaimana dengan mandat ? mandat, tidak ada peralihan tanggung jawab. Oleh karena penerima mandat hanya bertindak untuk dan atas nama pemberi mandat. Jika pejabat pemerintah yang menerima melakukan tindakan yang sifatnya administrasi, maka atas tindakannya itu tidak dapat diketegorikan yang menerima mandat (mandataris) bertanggung jawab. Pejabat yang diberi mandat tidak dialihkan tanggung jawab kepadanya. Hal inilah yang pernah menjadi ranah perdebatan dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 2003 mengenai kewenangan Gubernur yang mengeluarkan keputusan peresmian PAW anggota DPRD atas nama presiden sebagaimana telah dikemukakan sebelumnya. Gubernur menerima mandat (dengan dalih atas nama) dari Presiden, sehingga Gubernur tidak dapat dijadikan tergugat (tanggung gugat) dalam sengketa Tata Usaha Negara.
Dalam peraturan perundang-undangan selanjutnya setelah Undang-undang Nomor 22 Tahun 2003 kewenangan Gubernur untuk mengeluarkan keputusan peresmian PAW anggota DPRD dapat ditemukan juga dalam Pasal 55 ayat 3 Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004, Pasal 388 ayat 4 Undang-undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD kemudian secara spesifik diatur lagi dalam Pasal 104 ayat 8 dan Pasal 107 ayat 6 Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2010 tentang Pedoman Penyusunan Tata Tertib Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat tentang Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Pada dasarnya setiap pengaturan tentang kewenangan Gubernur mengeluarkan keputusan peresmian PAW anggota DPRD menegaskan “Gubernur meresmikan Penggantian Antar Waktu anggota DPRD kabupaten/ kota dalam waktu empat belas hari sejak menerima usulan penggantian antar waktu dari Bupati/ Walikota.”
Dari ketentuan peraturan perundang-undangan tersebut di atas nampak bahwa wewenang Gubernur untuk mengeluarkan keputusan peresmian Penggantian Antar Waktu anggota DPRD adalah diberikan oleh Undang-undang. Kewenangan Gubernur mengeluarkan keputusan peresmian Gubernur, berwenang secara atribusi. Gubernur berwenang tanpa ada pelimpahan wewenang atau peralihan tanggung jawab dari organ pemerintahan di atasnya seperti Presiden.
Ketentuan hukum sekarang, sebagaimana ditegaskan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2010 menunjukan adanya kewenangan penuh (full authority) bagi Gubernur untuk mengeluarkan keputusan peresmian Penggantian Antar Waktu anggota DPRD. Undang-undang mengikat Gubernur untuk mengeluarkan keputusan peresmian PAW anggota DPRD. Walaupun di satu sisi Gubernur tetap harus memperhatikan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Kalaupun Gubernur mengeluarkan keputusan peresmian Penggantian Antar Waktu, kemudian bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Peradilan Tata Usaha Negara, berkompeten untuk mengadili keputusan PAW anggota DPRD.
Keputusan yang dinyatakan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku dapat dibagi atas: pejabat yang bersangkutan tidak berwenang karena materi dibuat oleh pejabat bukan merupakan bagian kewenangannya, tidak berwenang karena di luar lingkungan jabatannya/ haknya, atau tidak berwenang karena telah lewat waktu.
Bahkan, sekarang dengan Pasal 53 ayat 2 angka (2) Undang-undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang PTUN hasil perubahan Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986. Gubernur sebagai pejabat publik dapat diuji keputusan yang dikeluarkannya. Jika keputusan itu bertentangan dengan asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik (algemene beginsele van behorlijk bestuur). Artinya semakin luas saja bagi individu atau badan hukum perdata memiliki alasan hukum dalam mengajukan gugatan atas Keputusan Tata Usaha Negara yang merugikan dirinya.

3. PENUTUP
Berdasarkan hal-hal yang dikemukakan di atas, menunjukan bahwa keputusan peresmian Penggantian Antar Waktu anggota DPRD merupakan pangkal sengketa TUN. keputusan peresmian Penggantian Antar Waktu anggota DPRD oleh Gubernur sudah sesuai dengan unsur-unsur Keputusan Tata Usaha Negara yang ditegaskan dalam Pasal 1 angka 3 Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang PTUN.
Walaupan dengan alasan oleh sebagian kalangan hakim PTUN mengatakan “Gubernur hanya meresmikan.” Gubernur tidak memiliki kehendak (willforming) untuk melakukan tindakan Tata Usaha Negara. Hal tersebut tidak dapat menjadi alasan sehingga keputusan peresmian Penggantian Antar Waktu tidak termasuk pangkal sengketa TUN yang menyebabkan objek sengketa tersebut tidak dapat diterima (niet onvankelijk) di Pengadilan Tata Usaha Negara. Gubernur mengeluarkan keputusan peresmian PAW anggota DPRD ia dalam keadaan aktif menjalankan kekuasaan (kewenangan) pemerintahan di bidang administrasi negara.
Kemudian, kewenangan Gubernur untuk mengeluarkan keputusan peresmian PAW adalah kewenangan yang telah diberikan oleh Undang-undang secara atributif. Undang-undang Nomor 27 Tahun 2009 Junto Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2010 menegaskan bahwa Gubernur meresmikan Penggantian Antar Waktu dalam waktu 14 hari setelah pengajuan usulan penggantian tersebut diajukan.
Keputusan peresmian PAW anggota DPRD sudah termasuk dalam substansi pangkal sengketa TUN. Gubernur sebagai pejabat yang mengeluarkan keputusan juga sudah berwenang secara atributif. Keputusan peresmian PAW anggota DPRD dari segi objek perkara telah memenuhi syarat sebagi pangkal sengketa TUN. Subjek yang menjadi tergugat (baca: pejabat pemerintah) sudah memenuhi syarat sebagai pejebat yang berwenang. Dengan demikian keputusan peresmian PAW anggota DPRD dapat menjadi objek sengketa atau kompetensi bagi Pengadilan Tata Usaha Negara untuk mengadilinya.











Refrence:
Buku:
Marbun. dan Mahfud. (2006). Pokok-pokok Hukum Administrasi Negara. Yogyakarta: liberty.
Philipus M. Hadjon, ett.all. (2002), Pengantar Hukum Administrasi Indonesia. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.
Prins dan Kosim Adisapoetra. (1982). Pengantar Ilmu Hukum Administrasi Negara. Jakarta: Pradnya Paramita.
Ridwan. (2006). Hukum Administrasi Negara. Jakarta: Rajawali Pers.

Peraturan Perundang-undangan:
Indonesia. Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986. LN No. 77 tahun 1986.
________ . Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Undang-undang Nomor 9 Tahun 2004. LN No. 35 tahun 2009.
________. Undang-undang tentang Majelis Permusyawaran Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009. LN No. 123 tahun 2009.
Presiden Republik Indonesia. Peraturan Pemerintah tentang Pedoman Penyusunan Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Daerah tentang Pedoman Penyusunan Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Peraturan Pemerintah Nomor 16 tahun 2010, LN No. 22 tahun 2010.





TENTANG PENULIS
Damang, atau lebih senang di kenal dengan damang averous al-khawarizmi. Lahir di Sinjai 25 Juli 1986. Dapat dihubungi di email: damang.legalpsychology@gmail.com.
Anak ketiga dari empat bersaudara ini, tumbuh di tengah keluarga dengan seorang ibu yang single parent. Ayahnya tak pernah dikenal entah seperti apa wajahnya karena ia meninggal sejak penulis masih umur 2 tahun. Hal itu, membuatnya banyak belajar tentang bagaimana menyayangi dan mengasihi orang. Sejak kecil ia bercita-cita ingin menjadi seorang Pengacara. Hingga cita-cita itu belum juga tercapai sekarang.
Perjalanan waktu membuatnya banyak belajar menyadari bakat dan kesenangannya membaca dan menulis. Beberapa tulisan fiksi pernah ditulisnya dalam bentuk cerpen seperti: “Memoar Cintaku Di Pintu Satu”, “Atas Nama Siri”, “Perceraian”, “Hujan Air Mata”, “Perawan Suci”, “Tahun Baru Absurd”, “Kalender Kenangan”, “Sarjana Impian”, “Mama Eca dan Papa Rudi”, “Tania Atanna Tau”, “Dari Ujian Proporsal Menuju Pantai Losari”, “Perempuan Di Bawah Temaram Bintang”, “Luka Cinta di Kampus Merah” dan beberapa judul lepas fiksi lainnya.
Disamping itu juga, ia sering menulis artikel dan opini baik dari kajian hukum maupun kajian agama seperti “Kekuasaan dan Dekonstruksi Hukum”, “Gayus Diantara Penegakan Hukum Atau Uang”, “Hukum; Media Dan Opini Publik”, “Menangkap Makna Dibalik Pesona Ramadhan”, “Perceraian dan Kompetensi Hak Asuh Anak”, “Dibalik Vonis Nazriel Ilham.” Hingga sekarang masih berjuang keras untuk tembus ke media agar kelak tulisannya dapat di muat di media lokal.
Selama menjadi mahasiswa. Lelaki bugis ini juga memenuhi rasa ingin tahunya pada banyak hal dengan mengikuti banyak kegiatan. Mulai dari organisasi Ikatan Remaja Muhammadiyah (IRM), Mahasiswa Pencita Mushalla (MPM), sampai berakhir petualangannya di HMI MPO. HMI MPO-lah yang banyak membentuk keseharian dan sebagian prinsip hidupnya. Yakusa (Yakin Usaha Sampai).
Dan ia sangat bersyukur mendapat kesempatan untuk berguru dengan pembesar-pembesar HMI MPO. Masuk di Fakultas Hukum Unhas tahun 2004 dan lulus tanggal 9 September 2009 dengan skripsi “Aplikasi Psikologi Hukum dalam Putusan Hak Asuh Anak.” Setelah lulus penggemar buku “the power of angel” karya Abdul Munir Mulkhan dan film “Tiga hati: Dua Dunia, Satu Cinta” ini, beberapa obsesi yang ingin digapainya adalah merampungkan novelnya “Putri Karampuang” dan sekarang, sementara sedang menulis juga buku “Filsafat Hukum (sebuah pengantar).”